Выборы губернаторов?

Выборы губернаторов и российский региональный авторитаризм

Пятнадцатого января 2012 года политическое пространство России вновь затронул ветер перемен. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев внес на рассмотрение Государственной думы проект закона, возвращающий прямой порядок избрания глав субъектов Российской Федерации. Что привнесет эта веха в развитие политической системы России? Как она должна быть воспринята в контексте проходящих выборов? Постараемся разобраться.

Одним из актуальных вопросов современной российской внутренней политики является порядок формирования корпуса глав субъектов Российской Федерации. Спор по этому вопросу не утихает с момента введения в 2004 году новой, парламентской процедуры избрания глав региона. Эта тема обсуждается постоянно, а предложение «вернуть избирателям их право выбирать региональных руководителей» с завидным постоянством кочует из одной предвыборной программы в другую. Не являются исключением и текущие президентские выборы. Практически все кандидаты, начиная с действующего Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина и заканчивая еще пока не подтвердившими (по состоянию на 16.01.2012 г.) своего статуса кандидатов Г.А. Явлинского и М.Д. Прохорова, затрагивают эту тему. При этом ряд кандидатов «успели» даже внести этот пункт в свои предвыборные программы.

Почему же так важен был данный вопрос для российского политического пространства?

По сути, дискуссия разворачивается вокруг того, какую форму избрания глав регионов следует использовать: прямую – когда избрание осуществляется всеми гражданами, имеющими избирательное право, или косвенную, когда главу региона избирают депутаты региональных парламентов, сами являющиеся народными избранниками. То есть и в том и в другом случае  в данном процессе  соблюдена определенная демократичность. Вопрос лишь в том, кому «демократичнее» доверить избрание глав регионов — гражданам или депутатам.

По большому счету, введение парламентской процедуры избрания глав регионов не противоречило ни Конституции Российской Федерации, ни принципу разделения властей, ни реализации прав граждан на участие в осуществлении государственной власти (они участвовали, но через своих избранников).

В Конституции России не содержится упоминания о прямом или косвенном порядке избрания глав регионов. Таким образом, изменение порядка не являлось нарушением норм Конституции, и с точки зрения законности принятых решений введение парламентской процедуры избрания не вызывает особой критики. С точки же зрения «демократизма» можно отметить, что демократия не измеряется в формальных числах: невозможно взвесить демократичность того или иного механизма замещения власти, за исключением, пожалуй, диаметрально-противоположных случаев (наличия выборов и отсутствия каких-либо выборов вообще).

Является ли, например, американский Президент менее демократически избранным из-за того, что его выбирают в ходе многоступенчатых выборов, на завершающем этапе которого в дело вступает коллегия выборщиков? Вряд ли, поскольку волеизъявление граждан было выражено ранее, а сама процедура — во многом дань исторической традиции (очевидно, что полтора века назад попытка прямого избрания президента затянулась бы если не на месяцы, то на дни и недели). Более того, даже в тех случаях, когда простой пересчет голосов избирателей отдает победу одному кандидату, а голоса выборщиков — другому, это не считается нарушением принципа демократичности избрания президента и не вызывает споров о нелегитимности власти.

Но наши с вами размышления об избрании глав регионов не нуждается в теоретических рассуждениях о «демократичности демократии» и прочих высокомудрых вещах. Поговорим лучше о том, для чего в свое время был изменен порядок формирования губернаторско-президентского корпуса и насколько удалось решить те задачи, которые ставились перед руководством.

Если мы обратим внимание на «региональный пейзаж» конца девяностых годов, то обнаружим увлекательную картину. Несмотря на активно проходящие выборы глав субъектов Российской Федерации,  персоналии практически не меняются. Иногда использовался механизм преемственности. Так, губернатора Краснодарского края А.Н. Ткачева на занятие этой должности фактически благословил ранее действовавший губернатор Н.И. Кондратенко. В тех же редких (единичных) случаях, когда действовавший глава региона проигрывал новичку, данное событие обсуждалось на общенациональном уровне, как, например, победа А.И. Лебедя над  В.М. Зубовым  в борьбе за должность губернатора Красноярского края.

Собственно, объяснений в данном случае не требуется: достаточно вспомнить, как применялся административный ресурс по привлечению к голосованию пенсионеров, использование основных региональных СМИ, приближенных к особе губернатора,  и влияние главы региона на избирательные комиссии. Весь этот джентельменский набор заставлял сомневаться в «демократичности» региональных выборов.

Таким образом, прямые выборы не только не спасали от закостенелости региональной власти и несменяемости выбранных глав регионов, но и нивелировали их политическую роль и значение. Достаточно вспомнить известный фильм «День выборов», в котором «Квартет И» творчески, хотя и не очень верно с точки зрения политических реалий (хотя, с другой стороны, они же не триллер снимали), показал абсурдность региональных выборов 90-х годов.

Еще одной проблемой региональных лидеров 90-х годов являлась фактическая невозможность привлечения их и близких к ним лиц к какой-либо ответственности. Между тем лица, приближенные к главам регионов, имели превосходные возможности «развития» своих бизнес проектов. На слуху фамилии Е.Батуриной (супруги Ю.М. Лужкова), У.Рахимова (сына бывшего президента Башкирии М.Г. Рахимова). И это не считая сотен «особо приближенных» к главам регионов бизнесменов, фактически хозяев региональной экономики. И при этом возбуждение уголовного дела против не то что главы региона, а даже просто против приближенных к нему лиц, являлось практически невозможным.

Изменение порядка избрания глав субъектов позволило отладить механизм их ответственности. Можно ли было представить себе в 90-е годы, чтобы губернатор или президент был отстранен от должности и в отношении него было возбуждено уголовное дело? В последние семь лет на слуху множество уголовных дел (с разной судьбой). Л. Кротков, А. Тишанин, В. Дудка и другие, по крайней мере, лишились поста главы региона. Таким образом, за минувшие семь лет появился механизм ответственности региональных лидеров, который планируется сохранить и в будущем, восполнив его процедурой отзыва  действующего губернатора или президента со стороны населения.

Наличие уголовных дел в отношении глав регионов, которые утверждены региональными парламентами, не является свидетельством роста коррупции губернаторского корпуса. Этот факт свидетельствует лишь о том, что главы регионов стали утрачивать статус «неприкосновенных», неподсудных и несменяемых хозяев.

Одной из основных причин введения парламентских выборов глав региона стала необходимость воздействия на региональные власти в целях сохранения целостности страны. Многие, возможно, спросят, да как глава какого-то небольшого региона может угрожать целостности России? Между тем, многим памятны 90-е годы, когда законодательство отдельных регионов просто кишело противоречиями с федеральными законами. Вам кажется это мелочью?

Вряд ли можно считать мелочью тот факт, что в Конституции Республики Тыва возможности несколько лет существавала возможность объявлять войну и заключать мир? А установление ограничений на перемещение товаров в Красноярском крае? А введение дополнительных сборов, не предусмотренных законодательством, в Калмыкии? А создание комфортных условий для боевиков в некоторых северокавказских республиках, в качестве платы за то, чтобы боевики не бандитствовали на территории этих республик? Что это, как не прямая и явная угроза существования России?

Несмотря на то, что процесс приведения регионального законодательства к федеральному начался еще в 2000 г. с приходом на должность Президента России В.В. Путина (до этого законодательство регионов считалось священной коровой, которую на политическом уровне и обсуждать-то особо не разрешалось), колоссальная работа по устранению наиболее явных противоречий продолжалась вплоть до 2004-2005 гг. Регионы всячески сопротивлялись этой инициативе Центра.Такое «затягивание» процесса становилось очевидным тормозом на пути развития экономической и социальной сферы России. В настоящее время высказанное Президентом предложение решить на уровне регионов тот или иной вопрос уже не приводит к сопротивлению, а исполняется весьма оперативно. Так, например, упоминание в Послании Президента Д.А. Медведева о необходимости развития системы детских дошкольных учреждений привело к тому, что в течение нескольких месяцев практически во всех регионах были приняты программы, направленные на решение этой важной в контексте демографической политики России проблемы. И это только один из множества примеров последних лет. Механизм, заложенный еще В.В. Путиным, дал реальные всходы. Благодаря новой системе отношений между федеральным центром и регионами появилась возможность активизации экономического и социального потенциала регионов.

Возникает вопрос, почему на устранение данных дефектов ушло почти 7 лет, в течение которых страна жила без прямых выборов глав регионов? Ведь ликвидация управленческого «нарыва» являлась задачей чрезвычайно важной. Стоит, однако, напомнить, что разгребание государственных Авгиевых конюшен куда сложнее, чем аналогичный подвиг Геракла, хотя и сравнимый с ним по легендарности.

Президент вынужден не просто «вскрыть нарыв» но и не допустить при этом, с одной стороны, управленческого коллапса в регионах, а с другой, — не допустить ( после отмены парламентской процедуры избрания глав регионов ) мягкого перехода власти к представителям ОПГ (столь часто становившихся народными избранниками в 90-е годы) или к многочисленным родственникам экс-губернаторов.

В ряде случаев Президенту (сначала В.В. Путину, а потом и Д.А. Медведеву) пришлось «зачистить региональное политическое пространство», освободив отдельные регионы от лиц, особо приближенных к действовавшим главам. Так, Татарстан лишился мэра Казани К.Ш. Исхакова, ставшего полпредом Президента на Дальнем Востоке, а затем и вовсе отправленным в почетную дипломатическую ссылку. От власти был отрешен влиятельный бизнесмен Л.Коротков, на время ставший губернатором Амурской области. Москва «потеряла» целую плеяду политиков — В.П. Шанцева, М.А. Меня, Г.В. Бооса, — ставших главами других регионов, что одновременно привело к ослаблению позиций экс-мэра Москвы Ю.М. Лужкова и к обеспечению квалифицированными кадрами других регионов.

Необходимость одновременной «зачистки» политического пространства и замещения должностей глав регионов квалифицированными кадрами чрезвычайно сложно реализовывалось в России 2004-2005 г. Отсюда и чехарда с руководителями регионов, и уголовные дела в отношении глав регионов. Между тем, за последнее время была взращена плеяда новых региональных лидеров, которые оказались способными к управлению  динамично развивающимися территориями (Л. Кузнецов, Р. Манниханов, О.Бетин). Но при этом сохранили свои посты некоторые «эффективные» главы регионов (А. Ткачев, Е. Савченко, А. Тулиев), что, в принципе, вполне объяснимо, поскольку смена губернаторского корпуса имела целью не «крестовый поход», а повышение эффективности управления.

После того, как в последние годы в массовом порядке утратили свои должности такие лидеры 90-х, как Лужков, Рахимов, Шаймиев. Илюмжинов и ряд других глав регионов, стало очевидно, что процесс устранения регионального авторитаризма стремительно приближается к своему завершению. Российские региональные конюшни если и не стали кристально чистыми, но по крайней мере перестали быть очагом возможной политической эпидемии, способной погубить Россию.

Что же предлагает Президент? Восстановление прямых выборов губернаторов, два способа стать кандидатом в главы регионов – 1) утверждение политическими партиями (после консультаций с Президентом России), 2) в порядке самовыдвижения, – при наличии необходимого числа собранных подписей. Сохраняется механизма отрешения главы региона в связи с утратой доверия. Внедряется механизма отзыва губернаторов и президентов в случае, если они утратили доверие населения региона. Скорее всего, данный проект будет дополнен ограничением на количество сроков, в течение которых глава региона может прибывать в своей должности. Таким образом, мы видим слаженный механизм обеспечения прямого избрания глав региона, с одновременной возможностью их контроля федеральным центром.

В настоящее время, благодаря решению Президента России Д.А. Медведева, вопрос прямых выборов глав субъектов Российской Федерации утратил свою актуальность и не может быть использован как козырь против действующей власти в контексте президентских выборов.Будет несколько странным, если кто-либо из кандидатов в президенты теперь поднимет эту тему. Основной площадкой обсуждения данного вопроса, как это и положено в демократических государствах, теперь станет Государственная Дума, где и будут шлифоваться отдельные положения законопроекта.

Очевидно, что эффективность предложенной Д.А. Медведевым схемы региональных выборов мы, скорее всего, сможем оценить уже осенью этого года, на прямых выборах губернатора Иркутской области.

Макс Мерфи
эксперт Института политического и правового анализа (ИППА)

Комментарии запрещены.